Geen belanghebbende, toch beroep?

In mijn blog ‘Geen zienswijze, toch beroep?’ van 8 maart 2021 heb ik het ‘Varkens in Nood- arrest’ van het Hof van Justitie besproken. Naar aanleiding van dit arrest heeft de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: de ‘Afdeling’) in 14 april 2021 en 4 mei 2021 twee richtinggevende uitspraken gedaan. In dit blog zet ik de concrete gevolgen van deze uitspraken uiteen.

Ter herinnering
Het ‘Varkens in Nood-arrest’ leidt tot twee conclusies:

  1. De toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden is verruimd. Concreet mag een belanghebbende, die in de voorprocedure geen zienswijze heeft ingediend tegen een besluit over een milieuaangelegenheid, waarop de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, niet (meer) worden uitgesloten van beroep bij de bestuursrechter.
  2. Een niet-belanghebbende die een zienswijze heeft ingediend – en op grond van de nationale wet daartoe in de gelegenheid is gesteld – mag, wanneer het milieuaangelegenheden betreft, niet elke mogelijkheid van beroep worden ontzegd. Het eventuele beroep mag wel afhankelijk worden gesteld van het doorlopen van de bestuurlijke voorprocedure, oftewel van het indienen van een zienswijze.

Wetswijzigingen
Voormeld arrest maakt het noodzakelijk dat artikel 6:13 Awb en artikel 8:1 Awb worden gewijzigd door de Nederlandse wetgever. Artikel 6:13 moet gewijzigd worden, omdat  dit artikel belanghebbenden, die geen zienswijze hebben ingediend, uitsluit van beroep bij de bestuursrechter. Artikel 8:1 Awb moet gewijzigd worden, omdat dit artikel het alleen mogelijk maakt voor belanghebbenden om beroep in te stellen en daarmee niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend uitsluit van elke mogelijkheid tot beroep.

Uitspraak 14 april 2021
De Afdeling heeft in deze uitspraak twee (tijdelijke) oplossingen geboden totdat artikel 6:13 Awb is gewijzigd. Daarbij heeft de Afdeling in de eerste plaats de toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden verder verruimd. De verruimde toegang tot de bestuursrechter in het ‘Varkens in Nood’- Arrest zag alleen op besluiten betreffende milieuaangelegenheden. De Afdeling heeft bepaald dat deze verruimde toegang geldt voor alle milieu- en ruimtelijke ordeningszaken waarop de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is.

Dit betekent concreet dat als je belanghebbende bent bij bijvoorbeeld een bestemmingsplan of omgevingsvergunning, je voorlopig niet meer eerst een zienswijze hoeft in te dienen tegen het ontwerpbesluit om je recht op beroep bij de bestuursrechter ‘veilig te stellen’.

In de tweede plaats zal de onderdelenfuik uit artikel 6:13 Awb niet meer worden toegepast door de bestuursrechter in milieu- en ruimtelijke ordeningszaken waarop de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit betekent voor de praktijk dat een belanghebbende die alleen een zienswijze heeft ingediend tegen één of meerdere onderdelen van het besluit nu bij de bestuursrechter mag procederen tegen het hele besluit of onderdelen van het besluit die niet waren opgenomen in de zienswijze.

Uitspraak 4 mei 2021
De Afdeling biedt in deze uitspraak een (tijdelijke) oplossing totdat artikel 8:1 Awb is gewijzigd. Deze oplossing houdt in dat als een niet-belanghebbende een zienswijze heeft ingediend – en hier ook toe gerechtigd is – hij tegen het definitieve besluit ook beroep mag instellen bij de bestuursrechter. Dit roept de vraag op of een niet-belanghebbende bij de bestuursrechter alleen over de procedure kan klagen of ook over de inhoud van het besluit. De Afdeling bepaalt hierover dat het onderscheid tussen procedurele en inhoudelijke bezwaren niet altijd gemakkelijk te maken is en een ruime uitleg toegepast moet worden.

Dit betekent voor de praktijk dat een niet-belanghebbende, die eerder een zienswijze heeft ingediend, zowel over de procedure als over de inhoud van het besluit bezwaren mag indienen bij de bestuursrechter. Dit geldt ook voor de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingebracht tegen een ontwerpbesluit.

Of de aangevoerde beroepsgronden van de niet-belanghebbende daadwerkelijk tot vernietiging van het bestreden besluit zullen leiden is afhankelijk van het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a Awb. Op grond van dit vereiste kan een persoon geen succesvol beroep doen op een rechtsregel, als die niet is geschreven om zijn belangen te beschermen.

Conclusie
Het is te verwachten dat door deze uitspraken meer mensen toegang krijgen tot de bestuursrechter. Niet alleen de toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden is verruimd, maar ook die van niet-belanghebbenden. Het gevolg hiervan is dat het van te voren minder voorspelbaar is hoe de ontwikkeling van een (bouw)project verloopt. De initiatiefnemers van een (bouw)project en andere belanghebbenden weten nu pas na het verstrijken van de beroepstermijn zeker of een procedure uitblijft. Mocht er toch een zienswijze zijn ingediend, dan is de beroepsprocedure niet beperkt tot de argumenten uit de zienswijze, maar kunnen in deze fase weer nieuwe argumenten een rol gaan spelen. Dit brengt extra onzekerheid met zich mee. Tot slot gaat het niet alleen om besluiten met mogelijk aanzienlijke milieugevolgen, maar ook om besluiten die minder of zelfs niet milieubelastend zijn.